管运分离、标准地、零碳园区——〈四川省开发区条例〉的制度增量与实务解读｜京师贾川兰律师
【系列文章】《四川省开发区条例》解读 · 第二篇
【适用法规】《四川省开发区条例》（2026年8月1日施行）、《四川省人民代表大会常务委员会关于废止〈四川省开发区管理条例〉的决定》、《四川省开发区管理条例》（1997年1月1日施行，已废止）
解读律师：贾川兰律师（北京京师（成都）律师事务所 执业律师）
核心议题：管运分离、标准地、零碳园区、园区五重结构性困境、"管委会+公司"运营模式、工业用地弹性年期出让、市场化融资、政企边界、企业合规因应
适用对象：开发区管委会、开发运营公司、入园企业、地方政府园区招商部门、关注四川园区经济发展的企业
专业领域：政府与公共法律服务、土地与房地产、公司治理与合规、园区经济、行政合规
一部地方性法规的颁布，往往意味着某一类经济空间的治理逻辑发生了根本转向。对四川而言，开发区早已不是改革早期的"政策试验田"——全省现有省级及以上开发区一百四十五个，其中国家级经开区十个、国家高新区八个、综合保税区六个，国家级合计二十四个；二〇二二年开发区营业收入总额达到八点一万亿元，承载了全省约四分之三的规上工业企业和高新技术企业，创造了约三分之一的固定资产投资。当这样一个体量成为区域经济的"主战场"，治理它就不能再靠零散的政策文件和各地自行摸索的惯例，而必须回到稳定、清晰、可预期的法治框架。
作为一名律师，我更愿意把这部条例读作一份"治理逻辑的系统说明书"：它先回答"园区是什么、该干什么"（功能定位），再回答"谁来干、怎么干"（管理体制与运营机制），最后落到"企业能拿到什么、要守住什么"（要素保障与合规红线）。本文的论述主线，是"问题—条文—因应"：先把园区长期积累的五重结构性困境摆清楚，再对应看新条例如何用具体条文逐一破局，最后落到企业的实务应对。读懂这部条例，先要看清它"废"掉了什么、"立"起了什么。
一、从"政策试验田"到"法治主战场"：一条研究主线
对四川而言，开发区早已不是改革早期的"政策试验田"——全省现有省级及以上开发区一百四十五个，其中国家级经开区十个、国家高新区八个、综合保税区六个，国家级合计二十四个；二〇二二年开发区营业收入总额达到八点一万亿元，承载了全省约四分之三的规上工业企业和高新技术企业，创造了约三分之一的固定资产投资。当这样一个体量成为区域经济的"主战场"，治理它就不能再靠零散的政策文件和各地自行摸索的惯例，而必须回到稳定、清晰、可预期的法治框架。
作为一名律师，我更愿意把这部条例读作一份"治理逻辑的系统说明书"：它先回答"园区是什么、该干什么"（功能定位），再回答"谁来干、怎么干"（管理体制与运营机制），最后落到"企业能拿到什么、要守住什么"（要素保障与合规红线）。本文的论述主线，是"问题—条文—因应"：先把园区长期积累的五重结构性困境摆清楚，再对应看新条例如何用具体条文逐一破局，最后落到企业的实务应对。读懂这部条例，先要看清它"废"掉了什么、"立"起了什么。
二、废旧立新：一部运行近三十年的旧规就此落幕
二〇二六年八月一日，《四川省开发区条例》正式施行。而在此之前，一部运行了近三十年的旧规已经退出历史舞台——《四川省人民代表大会常务委员会关于废止〈四川省开发区管理条例〉的决定》废止了一九九七年一月一日施行的《四川省开发区管理条例》。
这部旧条例自一九九六年十二月由省八届人大常委会公告公布，整整运行近三十年，曾为四川开发区的早期改革与集聚发展提供过法治支撑。但正如省人大经济委副主任委员王亚非在新闻发布会所言，随着经济社会发展，其大部分内容已不适应当前需求。近三十年里，开发区在管理体制、设立退出、招商引资等领域的实践，早已跑在一九九七年规则之前。
新条例的"废旧立新"，不是简单的文本替换，而是一次制度层级的整体跃迁，至少体现在三层：第一，终结"旧法管新事"的尴尬，把改革经验固化为法定框架，让治理终于有据可依；第二，把"绿色低碳""管运分离""标准地"等改革方向，从政策倡导上升为地方性法规的硬约束，稳定市场对制度环境的预期；第三，为"一加N"配套制度体系（省发展改革委副主任梁武湖所述）腾出立法空间，一部主干法、若干配套规的格局由此拉开。从立法原则看，条例体现"小切口、有特色、可操作"的地方立法导向，起草中参考了重庆、湖南、河南等省市相关法规。
三、园区长期积累的五重结构性困境
园区是企业成长的摇篮，却也常常是运营中最让人疲惫的"行政迷宫"。这一感受背后，是五个绕不开的结构性困境，它们相互勾连，构成系统性症结。
其一，体制机制层面。不少开发区管委会仍陷在"政企不分、政事不分"的惯性里，征地拆迁、信访维稳等社会事务牵扯大量行政资源，企业端则面对多头对接、流程冗长、标准不一的问题。用大白话讲，就是"小马拉大车"，职能泛化、政府与市场边界模糊。
其二，土地要素层面。"无地可用"与"低效闲置"并存：一边是优质项目拿不到地，一边是"批而未供、供而未用、用而未尽"的低效用地积压。五十年一次性出让的传统模式，又让企业一上来就背负沉重资金压力，资产长期"沉睡"。
其三，融资层面。"短钱长投"的期限错配突出，长周期产业项目高度依赖短期银行贷款；科技型中小企业轻资产，在传统信贷逻辑里往往融资难、融资贵。
其四，政务服务层面。"玻璃门"式的惠企政策隐形壁垒仍在，政策"看得到、够不着"，解读不到位、落地就难。
其五，创新发展层面。产学研脱节、高端人才短缺，校企合作常停在"签约握手"的浅层，缺平台、缺人才的结构性短板始终没补齐。
体制不清，服务就上不来；要素不活，创新就乏力。这正是新条例必须"系统破局"的底层原因。
四、新条例如何系统破局：五重困境与条文的一一对应
拆解条文前，先交待这部条例的"出身"，这关系到如何理解其立法意图。省人大常委会副主任彭琳在条例草案专题会议上，将开发区定位为全省高质量发展的"主引擎"、产业转型升级的"主阵地"、全面开放合作的"主平台"，并强调新条例坚持问题导向、权责匹配、推进政企分离与管运分开。全省开发区一百四十五家、数量居全国第五、西部第一的实打实体量，正是立法底气的来源。
我把新条例的破局思路概括为"厘清边界、聚焦主业、活化要素、优化服务、强化创新"，与前述五重困境恰好一一对应。挑要害条文聊聊。
针对体制机制困境，第十三条是明确支点：条例要求县级以上地方人民政府明确开发区与行政区的管理职责权限划分，坚持开发区以发展实体经济为主的功能定位，支持具备条件的开发区逐步剥离社会事务管理职能，聚焦招商引资、项目建设、企业服务等主业。这就把"管运分离"放进了制度依据——管委会回到"裁判员""服务员"位置。
顺着这一条，第十五条进一步把"管委会加公司"模式写进法条：鼓励开发区管理机构按照政企分离、管运分开、协同高效的原则，将招商引资、设施建设、投融资、专业服务等工作以市场化方式委托给开发运营公司，法定导向就是"公司化运作、政府化服务"。省人大法制委副主任委员贺江华在贯彻解读中专门点明，条例深入推行"管委会加公司"运营模式，鼓励将上述工作委托开发运营公司；省发展改革委副主任梁武湖也提到，支持探索"管委会加平台公司"等灵活管理模式，允许按"精简、高效"原则自主设置内设机构、不与政府部门对口。市场化运作不再是方向性表态，而是条例明文铺好的路。
针对土地要素困境，第三十五条明确，县级以上地方政府可以在开发区内以长期租赁、先租后让、弹性年期出让等方式供应工业用地，并探索不同产业用地类型合理转换、混合产业用地供给；第三十七条进一步规定，开发区新增工业用地应按规定完成地质灾害危险性评估、环境影响评价等区域评估，并明确固定资产投资强度、亩均税收、开发强度等指标后依法出让——这正是"标准地"改革的法律表达。靠"交地即交证、拿地即开工"把周期压下来。
针对融资困境，第三十四条已为市场化融资提供直接制度铺垫：支持开发区按市场化原则设立或引导设立科技创新发展基金、产业投资基金、创业投资基金等，并建立基金规模动态补充机制；支持符合条件的开发区开发运营企业上市和发行债券。
针对政务服务困境，第三十九条是实打实的明文保障：县级以上地方政府要按规定为开发区人才在落户、住房、医疗等方面提供便利，开发区管理机构做好一站式服务。第四十二条还要求加强项目审批、土地出让、招商引资、资金使用、工程建设、政府采购等重点领域和关键环节监管——既是权力运行的"紧箍咒"，也是企业合法权益的"护身符"。更上位的制度底座是第三十二条：县级以上政府在规划编制、要素配置、体制创新、政策实施等方面对开发区予以支持，前述改革举措正落在这条授权之上。
针对创新发展困境，第十八条支持实施创新驱动发展战略，推动创新链产业链资金链人才链深度融合；第二十一条要求加大科技投入，支持共性关键技术、前沿引领技术、现代工程技术、颠覆性技术攻关；第二十二条加强知识产权公共服务，由此搭起"资源—平台—转化"的全链条支持。
需要说明，第十四条与第二十六条同样是重要条文，但限于篇幅，这里仅作要点提示：第十四条的核心，是政府依法赋予开发区管理机构经济管理权限、制定并公布动态调整的权责清单，并做好赋权过渡期风险防范；第二十六条列举了资源消耗少、环境影响小、科技含量高、产出效益好等八类鼓励进入开发区的项目标准。这两条的具体内涵，建议企业结合各自入园协议与政策承诺逐一核对。
五、新治理结构：管委会、开发运营公司与入园企业的三元关系
新条例下的园区组织结构，可以概括为"政务服务归管委会、专业服务归开发运营公司、生产经营归入园企业"的三元分工。
律师提示：管运分离落地后，企业面对的"管理"来自两个层面——管委会依《条例》行使的行政监管，和开发运营公司基于协议的契约约束，二者权力来源不同，企业的应对思路也得分别看：前者以合规接受为主，后者则可以在一纸协议里谈清权责。
特别要厘清的是开发运营公司的定位。它不是行政监管机关，而是按市场化方式受委托提供招商引资、设施建设、投融资、专业服务的市场主体。企业与它的关系，本质是契约关系而非行政管理关系——招商承诺怎么固化、权责边界怎么划清，最终都得回到一纸协议上谈。这一点，是企业与园区运营主体打交道时最容易混淆、也最该想透的地方。
六、实证样本：改革一线的活水
法律好不好，要看它在什么土壤里生长。新条例不是纸上谈兵，恰恰是对各地先行经验的总结。
先看产业集聚的体量数字。宜宾市政府发布数据显示，二〇二四年临港经开区动力电池出货量占全国百分之十六点四一、全球百分之十一点零六；成都经开区二〇二五年整车产量九十点二万辆，占全省百分之七十八点四。
土地改革上，"泸州模式"与"青神经验"很能说明问题。泸州二〇二六年五月成交首宗"先租后让加标准地"地块（四川贝亮食品产业园一期，七十四点五八七五亩，租赁两年、出让四十八年），区域提前完成评估，企业前期资金压力降低约百分之九十六，实现"交地即交证、拿地即开工"。青神则从二〇一四年起探索工业用地弹性年限出让（系全省弹性年期出让试点县），按产业类型、投资强度灵活设十到五十年期限，累计供应工业用地近三百亩、惠及十余家企业，精准匹配企业生命周期。
管理体制上，"内江实践"是"管委会加公司"的活样本。内江高新区深化"管委会加公司"改革，高投公司（获AA+评级）扛基建和园区综合运营，科投公司（获AA评级）专攻科技创新和产业孵化，把"内江号"AI卫星、涡喷发动机等项目引进落地，改革成效体现在管理权和经营权分离、市场化运作激发活力。
好的制度，往往生长于改革一线的泥土之中。
七、绿色低碳：从政策倡导到法规范畴
绿色低碳的法条依据是一组"三件套"。第三条把"绿色低碳"明确列为工作原则之一；第二十八条进一步要求县级以上地方政府加快推进开发区产业绿色低碳转型，支持发展高效节能、先进环保和资源循环利用产业，支持企业开展清洁生产、循环利用和节能降碳改造，推进绿色工厂和零碳园区建设；第四十条则要求开发区管理机构严格落实生态环境分区管控、全面执行环境影响评价制度。
落到企业端看，绿色低碳已从政策倡导上升为法规范畴。环保指标不达标，面对的不再是"倡导"，而是直接的合规风险，甚至可能影响准入和持续运营。太多企业把环保当"软指标"，新规之下这条线会越收越紧——绿色转型宜前置嵌入企业战略框架，否则将直接触发合规风险。
八、政务服务与监管：可预期的政企边界
新条例在政务服务上着力于"简"与"通"。第三十三条要求推动开发区管理机构优化政务服务，依法简化审批流程，推行行政审批告知承诺、容缺受理等制度，提供一站式、代办制服务。这一条与第三十九条的人才便利、第四十二条的重点领域监管，共同勾勒出"服务做加法、监管有边界"的治理图景。
对企业而言，第四十二条的价值常被低估：它要求加强项目审批、土地出让、招商引资、资金使用、工程建设、政府采购等重点领域监管，同时要求开发区管理机构健全依法集体决策机制、做好合法性审查与公平竞争审查。这既是给权力套上"紧箍咒"，也是给企业合法权益发了一张"护身符"——为政企互动划出了可预期的边界。
九、企业因应：从被动适应到主动合规
对园区企业来说，新条例给的是确定性的制度红利，也立了更刚性的合规红线，两方面得一起来看。
红利是实打实的：弹性供地降初期成本、标准地缩短落地周期，是运营成本红利；公共平台开放共享、成果转化通道打通，中小企业能"借船出海"，是创新赋能红利。
挑战也得提早正视。一是产业定位：入园门槛趋严背景下，不符合主导产业导向的企业不仅进入困难，即便入园也难以享受政策优惠，宜在供地与投产前完成产业匹配度评估。二是绿色合规，如前所述，宜前置嵌入经营框架。
制度研究进一步表明，新条例导向下，企业已呈现从"被动适应"向"主动合规"迁移的应对思路；合规日益成为入园与持续经营的前提性门槛。这一转向，正是新条例将"绿色低碳""重点监管"等要求从倡导上升为法规范的客观结果。
企业的应对之道，可从四条路径归纳：战略匹配（主动评估产业契合度、争取"链主"或关键配套位置）、要素配置优化（重构资金结构、承接标准地效率红利）、开放创新（嵌入产业创新联盟、借船出海）、绿色合规（前置嵌入经营框架）。这四条并非操作清单，而是新条例制度逻辑在企业侧的自然投射。
说完企业侧，也看看政府侧。梁武湖在贯彻解读中明确，将以《条例》为核心加快构建"一加N"配套制度体系——修订高质量发展综合评价办法，细化设立调整、升级退出流程，出台科技创新与绿色转型配套政策；在空间布局上整合"小散弱"园区，推动成熟开发区向城市综合功能区转型，对整改不到位的省级开发区启动退出机制。改革落地并非"一法了之"，而是有清晰的路线图与配套节奏在后头。
从"想做合规"到"制度真的落地"，中间还隔着一整套协议文本、内部制度和流程设计——这部分看着虚，往往最容易被低估，也最值得在动手前想透。
十、结语：以法治框架承接园区下一程
回到开篇那条主线——开发区从"政策试验田"走向"法治主战场"，需要的不是一部口号式的法规，而是一套能厘清边界、活化要素、强化创新的制度骨架。《四川省开发区条例》的施行，给这道治理命题写了一个制度性的回答。
作为律师，我更愿意把这部条例理解成一份"治理契约"：政府用制度供给稳定营商环境预期，企业用合规经营和创新贡献回应发展期待。在稳定、公平、透明、可预期的法治轨道上，四川园区经济的下一程，值得期待。
法规读得懂，和把自己的入园方案、供地合同、合规清单一项项钉实，是两件不同的事。每个园区的配套细则、每一家企业的体量与节奏都不一样，真要落地，还是得把具体条件摊开来，一项项读透。提前做，往往比事后补救省心得多。
律师简介
贾川兰律师
北京京师（成都）律师事务所执业律师，长期深耕政府与公共法律服务、土地与房地产、公司治理与园区经济领域。执业以来，持续跟踪四川省开发区的制度演进与改革落地实践，主笔撰写《四川省开发区条例》解读系列文章，为地方政府、开发区管委会、开发运营公司及入园企业提供常年法律顾问与专项合规服务。
